1. Cải cách hành chính công theo hướng áp dụng phương pháp quản lý của khu vực tư nhân và sử dụng các công cụ thị trường

Điểm khởi đầu của nghiên cứu hành chính công được đánh dấu bằng việc ra đời cuốn sách nổi tiếng Nghiên cứu về Hành chính công của Woodrow Wilson⁽¹⁾vào năm 1887. Theo ông, “thực hiện Hiến pháp khó hơn là xây dựng Hiến pháp” với ý nghĩa nhấn mạnh vai trò quản lý của chính phủ và việc sử dụng trí thức để thực hiện quản lý hiệu quả một quốc gia. Hành chính công từ đó đã trở thành một chuyên ngành được quan tâm rộng rãi, trước tiên nó là một nhánh trong khoa học chính trị và về sau đã phát triển thành một ngành khoa học độc lập.

Trong lịch sử các học thuyết và tư tưởng về hành chính nhà nước đã tồn tại nhiều lý thuyết/mô hình hành chính, đặc biệt là mô hình hành chính công truyền thống, được coi là mô hình hành chính công lâu đời và thành công nhất. Điểm nổi bật của mô hình này là nhấn mạnh tính tuân thủ và sự nhất quán thông qua xây dựng cơ cấu bộ máy thống nhất, kiểm soát chặt chẽ quy trình thực hiện thể chế đối với nhân sự trong tổ chức. Tuy nhiên, qua quá trình phát triển, đặc biệt là sau các cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế trên diện rộng, chính phủ các quốc gia phát triển nhận thấy cơ chế quản lý này tuy ổn định nhưng chi phí vận hành quá tốn kém, thiếu tính linh hoạt và khó lòng thích ứng được với sự thay đổi của xã hội và nhu cầu ngày càng cao của con người.

Nhằm đáp ứng yêu cầu đặt ra, trào lưu “quản lý công mới” (New Public Management) ra đời và được nhiệt tình đón nhận tại các nước phát triển. Hướng tiếp cận này bắt nguồn từ những ý tưởng của Thủ tướng Anh Margaret Thatcher và Tổng thống Mỹ Ronald Reagan trong chương trình cải cách của các nước OECD những năm 1970 nhằm khắc phục những hạn chế của mô hình hành chính công truyền thống. Theo đó, nhà nước chỉ tập trung vào việc hoạch định chính sách và trao quyền tự chủ cho các cơ quan khác thực thi chính sách, chuyển từ vai trò “chèo thuyền” sang vai trò “lái thuyền”, đẩy mạnh dân chủ hóa và xã hội hóa nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý của nhà nước thông qua việc thực hiện các nội dung sau: 1) Đơn giản hóa hệ thống quy định, quy tắc; 2) Đẩy mạnh phân quyền; 3) Áp dụng cơ chế thị trường; 4) Áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại của doanh nghiệp vào hành chính nhà nước; 5) Xây dựng đội ngũ viên chức nhà nước mang tính chuyên nghiệp với những tiêu chuẩn và thước đo rõ ràng về thực thi công vụ; 6) Tư nhân hóa một phần hoạt động của nhà nước, đặc biệt là đối với các dịch vụ công. Từ đó, tạo nên trào lưu “Chính phủ mang tinh thần kinh doanh” và xuất hiện thuật ngữ “khách hàng” trong khu vực hành chính nhà nước với ý nghĩa coi công dân là khách hàng của nền hành chính và công chức có trách nhiệm phục vụ khách hàng.

2. Cải cách hành chính công theo hướng quản trị nhà nước, coi trọng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền và cơ quan cung cấp dịch vụ công

Trên thực tế, xu hướng học hỏi khu vực tư không phải lúc nào cũng phát huy tác dụng do môi trường công vụ trong tổ chức nhà nước và môi trường doanh nghiệp có rất nhiều điểm khác biệt. Hơn nữa, dân chủ ngày càng được mở rộng đặt ra những yêu cầu mới trong việc xây dựng xã hội công dân và đẩy mạnh sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước diễn ra ở nhiều quốc gia khác nhau. Đứng trước đòi hỏi đó, mô hình “quản trị nhà nước tốt” (Good Governance) xuất hiện vào cuối những năm 1980, đầu 1990 trong bối cảnh các nhà quản lý muốn tìm kiếm một cách thức quản lý để thích ứng với tiến trình phát triển, những thách thức và biến động của xu thế toàn cầu hóa, khu vực hóa.

Quản trị (Governance), liên quan đến hoạt động quản lý trong các tổ chức (lên kế hoạch, ra quyết định, lãnh đạo, kiểm soát...), là những gì mà bộ máy quản lý của một tổ chức phải thực hiện. Có thể tiếp cận quản trị trong khu vực nhà nước dưới góc độ cách thức tiến hành các hoạt động quản lý. Theo UNDP, quản trị nhà nước là một tập hợp các giá trị, chính sách và thể chế mà thông qua đó một xã hội sử dụng để quản lý các vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội của mình thông qua mối liên hệ giữa chính phủ, các tổ chức xã hội và khu vực tư nhân. Đó là cách mà xã hội quyết định và thực hiện quyết định, đạt được sự hiểu biết, thỏa thuận và hành động. Quản trị địa phương (Local Governance) cũng là một cách tiếp cận theo hướng này, qua đó, xây dựng một chính quyền gần dân hơn, tạo điều kiện để người dân tham gia nhiều hơn vào các công việc của địa phương, tăng cường tính trách nhiệm của lãnh đạo địa phương trong ban hành và thực thi các quyết định của chính quyền.

Quản trị nhà nước bao gồm 4 yếu tố: 1) Trách nhiệm báo cáo gắn liền với việc quan chức nhà nước có trách nhiệm báo cáo trước công dân những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; 2) Minh bạch hóa để công dân có thể tiếp cận hoạt động của nhà nước theo cách thức dễ dàng nhất, ít tốn kém nhất; 3) Thông tin về pháp luật phải được biết trước và thực hiện thống nhất; 4) Sự tham gia của công dân trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của chính phủ. Từ cách tiếp cận này, vấn đề minh bạch, trách nhiệm giải trình ngày càng trở thành những vấn đề nổi bật, đáng lưu tâm nhất trong cải cách hành chính ở các nước.

Trong quản lý nhà nước, cơ chế kiểm soát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước được biểu hiện thông qua quy định về trách nhiệm báo cáo của các cơ quan công quyền, công chức nhà nước về những hoạt động của mình trước các chủ thể theo quy định của pháp luật. Các chủ thể ban hành và thực hiện quy định pháp luật không chỉ có trách nhiệm giải trình đối với cơ quan cấp trên, đối với cơ quan dân cử mà còn có trách nhiệm giải trình đối với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chúng và các bên liên quan đến các quy định đó. Trách nhiệm báo cáo và giải trình không thể thực hiện có hiệu quả nếu thiếu đi tính minh bạch và hệ thống các quy định pháp luật đầy đủ, chính xác. Tính công khai được đo bởi thiện chí và khả năng cung cấp hoặc giúp tiếp cận thông tin, hỗ trợcác bên liên quan đánh giá đúng và chính xác hoạt động của cơ quan nhà nước.

Khi công dân tin rằng các quan chức và lãnh đạo địa phương sẵn sàng cung cấp thông tin, lắng nghe và cùng thương thuyết, sẽ khuyến khích họ tham gia vào công việc của địa phương. Các cơ quan chính quyền sẽ tạo được sự tin cậy của nhân dân và được lợi nhờ sự huy động xã hội của nhân dân đối với các dịch vụ công cộng như y tế, giáo dục và mở rộng sang những lĩnh vực khác. Sự hợp tác sẽ thúc đẩy nỗ lực và trách nhiệm công dân một cách tự nguyện, tạo ra sự đồng thuận trong thực thi chính sách của địa phương.

3. Cải cách hành chính công theo hướng quản lý theo kết quả đầu ra nhằm hướng tới sự hài lòng của công dân

Hệ thống quản lý theo kết quả thực hiện công việc trong khu vực công hình thành những năm cuối thập kỷ 80 ở nhiều quốc gia, đặc biệt là các quốc gia thuộc OECD dưới nhiều hình thức khác nhau như quản lý thực hiện công việc theo kết quả (Performance Management System); quản lý dựa trên kết quả (Results Based Management); chính sách trả lương theo kết quả (Performance-Related Pay Policies).

Các nước đi đầu trong trào lưu này là Canada (1964), Mỹ (1978), Tây Ban Nha (1984), Đan Mạch (1987), Newzealand (1988, và gần đây là Thụy Sỹ (2000), Ai Len (2002), Pháp (2004)... Quản lý theo kết quả được áp dụng phổ biến trong các cơ quan hành pháp Mỹ từ năm 1993 sau khi Nghị viện thông qua Luật quản lý kết quả và thực thi của chính phủ (The Government Performance and Results Act of 1993), trước hết được thực hiện trong quản lý ngân sách. Ở Anh, quản lý theo kết quả được Ủy ban kiểm toán thực hiện từ năm 1998, theo đó, bản “Thỏa thuận cung cấp dịch vụ công” (Service Delivery Agreements) được hình thành là cam kết về chất lượng giữa Chính phủ và người dân trong cung ứng dịch vụ công. Trên cơ sở đó, các “hợp đồng thực thi công vụ” (Performance Contract) cũng được thực hiện để hiện thực hóa các cam kết.

Quản lý theo kết quả nhấn mạnh đến việc đạt được kết quả nhờ quá trình ra quyết định dựa vào thông tin thực tế, vào môi trường học tập liên tục của tổ chức và tăng cường trách nhiệm trong hoạt động công vụ. Quản lý và đánh giá theo kết quả công việc khiến cho các nhà hoạch định chính sách thay đổi từ việc quan tâm tới vấn đề quy trình, thủ tục, trình tự thực hiện cụ thể sang chú trọng đánh giá kết quả đầu ra. Từ đó, họ cũng chuyển đổi tư duy từ việc quan tâm xem bộ máy hành chính nhà nước chi tiêu như thế nào sang quan tâm tới vấn đề bộ máy hành chính nhà nước làm được những gì (cung cấp dịch vụ công với số lượng, chất lượng ra sao).Theo đó, các nhà quản lý được trao quyền chủ động và linh hoạt hơn trong quá trình hoạt động để đạt được mục tiêu đã định. Các nhà quản lý ngoài việc quan tâm đến mục tiêu và biện pháp thực hiện còn phải chú ý đến phản hồi của các nhóm đối tượngđể kịp thời điều chỉnh. Như vậy, lợi ích căn bản của quản lý theo kết quảlà gắn kết trách nhiệm cá nhân các nhà quản lý với việc tạo ra kết quả hoạt động của tổ chức. Tuy nhiên, để quản lý theo kết quả, các cơ quan hành chính nhà nước phải hình thành các kế hoạch chiến lược để gắn kết mục tiêu phát triển với kết quả hoạt động của tổ chức.Theo đó, có nhiều cấp độ kết quả đầu ra, tùy thuộc vào sự thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ/chính quyền địa phương/cơ quan hành chính/cá nhân mà kết quả đầu ra cuối cùng là chất lượng các dịch vụ mà cơ quan nhà nước cung cấp tới tổ chức, công dân.

Viện nghiên cứu xã hội học của Anh đại diện cho Văn phòng cải cách dịch vụ công thuộc Chính phủ Vương quốc Anh cũng đưa ra mô hình nghiên cứu sự hài lòng của chủ thể sử dụng dịch vụ hành chính công. Mô hình nghiên cứu này nhận định một nhóm gồm 5 nhân tố quan trọng nhất cấu thành nên sự hài lòng của chủ thể sử dụng dịch vụ công. Các nhân tố này tác động đến sự hài lòng của chủ thể sử dụng dịch vụ, bao gồm: (1) Mức độ đáp ứng - dịch vụ hành chính công cung cấp kết quả như đã hứa, đồng thời quản lý việc giải quyết bất kỳ vấn đề nào xảy ra; (2) Tính kịp thời - dịch vụ hành chính công phản hồi ngay tức thì đến việc liên hệ khách hàng đầu tiên và giải quyết những vấn đề một cách có trách nhiệm và nhanh chóng; (3) Tính chuyên nghiệp - Đội ngũ nhân viên của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công có đầy đủ năng lực, phục vụ khách hàng một cách công bằng; (4) Thông tin - khách hàng luôn nhận được những thông tin cập nhật về những cải cách của dịch vụ hành chính công; (5) Thái độ - biểu hiện của đội ngũ nhân viên của cơ quan cung cấp dịch vụ hành chính công thể hiện sự thân thiện, lịch sự và thông cảm với yêu cầu của khách hàng.

4. Những vấn đề đặt ra đối với cải cách hành chính ở Việt Nam

Với cách tiếp cận thứ nhất - chú trọng tới hiệu quả kinh tế, nghiên cứu cải cách theo hướng học tập khu vực tư thì “Chính phủ mang tinh thần kinh doanh”không có nghĩa là “doanh nghiệp hóa” hoạt động của Chính phủ. Thực tế cho thấy cách thức quản lý của khu vực tư nhấn mạnh đặc biệt đến hiệu quả kinh tế, khó lòng có thể áp dụng hoàn toàn vào khu vực công do mục đích và môi trường của hai khu vực này hoàn toàn khác nhau, nhất là đối với các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước. Tuy vậy, khi Nhà nước chuyển đổi tư duy và thiết kế lại mô hình quản lý theo hướng coi trọng hiệu quả kinh tế thông qua tiết kiệm chi phí quản lý và vận hành bộ máy, tinh giản biên chế, trả lương công chức tương xứng nhằm tạo động lực để cung cấp các dịch vụ tối ưu cho xã hội thì cách tiếp cận này đã mang lại những giá trị lớn, hỗ trợ cho việc đạt được hiệu quả trong cung cấp dịch vụ và thỏa mãn nhiều hơn nhu cầu của xã hội.

Cách tiếp cận thứ hai đề cao mối quan hệ hợp tác có trách nhiệm giữa cơ quan cung cấp và đối tượng thụ hưởng dịch vụ công. Theo đó, cơ quan nhà nước phải minh bạch trong hoạt động, chịu trách nhiệm báo cáo và giải trình về hoạt động và dịch vụ, bao gồm việc xác định chủ thể, đối tượng, hình thức, cách thức giải trình và chế tài xử lý khi có vi phạm. Đây là cách tiếp cận quan trọng trong bối cảnh cải cách của Việt Nam nhằm bảo đảm rằng các công chức nhà nước thực hiện đúng, đủ, có trách nhiệm những gì thuộc về chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cung cấp dịch vụ công mà bản chất là do nhân dân giao phó nhằm thực hiện chức năng chung của Nhà nước. Tính trách nhiệm đồng thời hàm ý chủ thể có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm cá nhân (người có chức vụ, được trao quyền phải từ chức hoặc phải chịu hậu quả nhất định tương ứng với tính chất và mức độ của hành vi vi phạm trong quá trình phục vụ công dân và xã hội). Do đó, cải cách hành chính công ở Việt Nam cần làm rõ hơn dưới giác độ pháp lý về cơ chế bảo đảm tính chịu trách nhiệm này đối với chất lượng cung cấp dịch vụ công của chính quyền. Mặt khác, tính trách nhiệm đó phải có khả năng đo lường được cụ thể bằng những phương tiện nhất định thì mới bảo đảm được tính khả thi khi triển khai trong thực tiễn.

Cách tiếp cận thứ ba chú trọng kết quả cuối cùng mà Nhà nước mong muốn đạt được khi thực hiện chức năng nhà nước. Đây là cấp độ cao nhất, sản phẩm cuối cùng mà Nhà nước mong muốn, thể hiện được bản chất chức năng của Nhà nước sinh ra là để phục vụ công dân. Sự hài lòng của tổ chức, công dân đối với dịch vụ công được cung cấp luôn chịu sự tác động từ nhiều yếu tố từ môi trường (cơ sở vật chất, thời gian và quy trình giải quyết hồ sơ hành chính, sự am hiểu quy định và mức độ thành thạo của công chức...). Các yếu tố này tác động tới tâm lý và tạo ra cảm giác hài lòng của người được phục vụ. Do đó, bên cạnh việc tập trung vào kết quả giải quyết dịch vụ công, phải kết hợp nhiều yếu tố để tạo ra cảm giác hài lòng của công dân, tổ chức khi nhìn nhận về sự “phục vụ” của cơ quan cung cấp dịch vụ công. Trong đó, cơ sở vật chất, quy trình, máy móc, công sở, công nghệ... đều chỉ là phương tiện và có thể đáp ứng ngay khi được đầu tư về kinh phí. Còn bản chất của sự hài lòng nằm ở yếu tố con người, có cơ sở vật chất tốt mà công chức hạn chế về quy trình, thủ tục, thái độ thiếu chuyên nghiệp cũng vô ích. Ngược lại, nhiều nơi tuy cơ sở vật chất và công nghệ còn thiếu, chưa hiện đại nhưng do có đội ngũ công chức tận tâm, nhiệt tình, trách nhiệm trong tiếp thu, phản hồi mọi thắc mắc và khiếu nại của người sử dụng dịch vụ, thậm chí tự nguyện tư vấn, hỗ trợ, hướng dẫn để người dân thực hiện quyền của mình một cách nhanh chóng, thuận tiện nhất thì ở đó chính quyền vẫn được nhân dân tin tưởng và ủng hộ.

Có thể nói, mỗi cách tiếp cận dù xuất phát từ hiệu quả kinh tế, từ trách nhiệm của chính quyền hay từ quyền và lợi ích của công dân thì cũng đều hướng tới mục tiêu xây dựng một chính quyền gần dân, vì dân phục vụ. Điều quan trọng là cần có thêm những biện pháp cụ thể để thể chế hóa các định hướng chính sách nhằm mang lại giá trị thực chất, tránh hình thức trong triển khai cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.

___________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận Chính trị số 11-2017

(1) Thomas Woodrow Wilson (1856-1924) là nhà khoa học chính trị, từng là Chủ tịch của Đại học Princeton Mỹ và sau này là Tổng thống thứ 28 của Hoa Kỳ.

Tài liệu tham khảo:

1. Học viện Hành chính quốc gia: Tập bài giảng Lý luận hành chính nhà nước, 2010.

2. Nguyễn Thị Hồng Hải (Chủ biên): Mô hình quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả, Nxb Giáo dục, 2013.

3. MORI: “United Kingdom of England citizen survey handbook”, Oxford University Press,2005.

4. OECD: “Performance-Related Pay Policies for Government Employees”, OECD Publishing, Paris, 2005.

TS ĐÀO THỊ THANH THỦY

Học viện Thanh thiếu niên Việt Nam